Slik gjennomfører Mattilsynet offentlige kontroller

Vi velger kontrollene våre med utgangspunkt i Mattilsynets operative plan (MOP), resultater fra tidligere kontroller eller bekymringsmeldinger fra publikum.

Før Mattilsynet gjennomfører kontroll, vil vi planlegge følgende:

• Hva skal kontrolleres – hvilke regler skal vi kontrollere etterlevelsen av?
• Hvordan skal kontrollen gjennomføres – hvilke kontrollmetoder og teknikker er mest hensiktsmessige (for eksempel inspeksjon, revisjon eller dokumentkontroll)?
• Hvor skal kontrollen gjennomføres – hvilken del av din virksomhet eller dyreholdet ditt skal vi kontrollere?

Normalt vil kontrollen planlegges og gjennomføres uten at vi varsler deg. Grunnen til at vi ikke varsler deg på forhånd, er at kontrollen skal gi et så riktig bilde av virksomheten som mulig. Enkelte kontrollmetoder som revisjon krever likevel at du forbereder deg og du vil derfor varsles i god tid på forhånd i disse tilfellene.

Før kontroll forberedes og gjennomføres vil vi alltid vurdere egen habilitet (upartiskhet).

Vi starter alle kontroller med en innledende samtale med deg. Det er viktig at vi snakker med deg som er ansvarlig for virksomheten eller dyreholdet (for eksempel eier, daglig leder eller kjøkkensjef). Vi orienterer deg om formålet med kontrollen og hvilke regelverkskrav vi skal kontrollere. Vi beskriver også hvordan kontrollen vil foregå, hva som vil skje etterpå og hvor lang tid vi vil bruke.

Den innledende samtalen vil så langt som mulig tilpasses dine behov for veiledning. For deg som er vant til våre kontroller, vil den innledende samtalen gå raskt. Vi vil alltid orientere om hvem vi er, formålet med kontrollen, hjemmel for kontrollen, og muligheten din til å ha noen med deg under kontrollen.

Regelverket som vi fører kontroll med, er ofte målstyrt. God dyrevelferd eller helsemessig trygg mat er eksempler på slike mål. Fordi slike mål er vanskelige å belyse med enkeltobservasjoner, må vi gjøre en helhetsvurdering av funnene våre.

Hvis regelverksetterlevelsen ikke kan vurderes ut ifra en samlet vurdering av funnene, vil vi utrede sakens fakta nærmere, se kapitlet "Vi utreder fakta i saken". I tilfeller hvor regelverkskravene er mer detaljerte, kan regelverksetterlevelsen vurderes på bakgrunn av enkeltobservasjoner.

Når saken er utredet, vil vi vurdere om regelverket etterleves eller ikke. Dette trinnet i kontrollen vil overlappe med vurderingen av faktaopplysninger i kapitlene "Vi utreder fakta i saken" og "Vi vurderer faktaopplysningene før vi konkluderer", fordi faktaopplysninger og regelverk vil holdes opp mot hverandre.

Hvis vi finner regelverksbrudd som utgjør akutt fare for dyrs eller menneskers helse, vil vi umiddelbart gripe inn med reaksjoner, se kapitlet "Vi gir reaksjoner for å sikre at regelverksbrudd rettes opp". Hvis det ikke haster med å reagere på manglende regelverksetterlevelse, vil beslutningen vår om reaksjon baseres på en vurdering av årsaken til og omfanget av regelverksbrudd, se kapitlet "Vi fastslår årsaken til og omfanget av regelverksbruddet". Hvis vi ikke finner regelverksbrudd, vil vi avslutte saken.

Når vi konstaterer regelverksbrudd, vil vi som oftest fastslå årsaken til og omfanget av regelverksbruddet. Hensikten med dette er å finne den reaksjonen som er best egnet til å rette opp regelverksbruddet og hindre at det oppstår igjen. Vi vil ta hensyn til om regelverksbruddet skyldes en systemfeil eller en enkeltfeil, regelverksbruddets art, og om det funnet tilsvarende regelverksbrudd hos deg tidligere.

Å undersøke årsaken til regelverksbruddet innebærer at vi identifiserer det underliggende problemet. Det kan dreie seg om mangel på rutiner, utstyr eller opplæring, utforming av lokaler, evne eller vilje til å følge regelverket.

Å undersøke regelverksbruddets omfang innebærer at vi må fastslå om vi står overfor et eller flere regelverksbrudd. Eksempel: Er det enkelte eller flere produkter som er feilmerket? Er det et eller flere dyr som mangler vann?  

Vurderingen av årsak og omfang er nært knyttet sammen. Hvis årsaken til regelverksbruddet er manglende styring, vil regelverksbruddets omfang trolig være langt større enn om regelverksbruddet forårsakes av én enkelt feil.

Vi vil også ta hensyn til andre omstendigheter. Gjentakende regelverksbrudd oppfatter vi som mer alvorlige enn første gangs regelverksbrudd.

Ved regelverksbrudd vil vi benytte den reaksjonen som er mest hensiktsmessig for å sikre at du retter opp regelverksbruddet og forhindrer at det oppstår igjen. Avhengig av risikoen for dyrevelferden eller mattryggheten og din vilje og evne til å rette opp selv, vil vi benytte skriftlig veiledning eller bindende pålegg om retting (vedtak), forbud (vedtak), tvangsmulkt (vedtak) eller andre hensiktsmessige reaksjoner. Du kan lese mer om ulike reaksjoner eller virkemidler i veilederen Slik bruker Mattilsynet virkemidler.

Det er et absolutt vilkår for bruk av reaksjoner etter matloven, dyrevelferdsloven, kosmetikkloven og dyrepersonelloven at det påvises manglende overholdelse av regelverket; et regelverksbrudd. I vurderingen av om vi vil gi deg skriftlig veiledning, eller om vi vil treffe bindende vedtak, vil vi blant annet vektlegge følgende momenter:

• Din evne og vilje til å rette opp regelverksbruddet på egen hånd og sørge for at regelverksbrudd ikke oppstår på ny. Vedtak vil i slike tilfeller som oftest være unødvendig, eks. fordi det er åpenbart at regelverksbruddet vil bli rettet opp med en gang.
• Om regelverksbruddet utgjør stor eller liten risiko. Jo større risiko, desto større grunn til å gripe inn med vedtak.

Opplistingen av momenter er ikke uttømmende. I praksis betyr dette at vi kan finne samme regelverksbrudd uten å beslutte samme reaksjon. Dette er ikke forskjellsbehandling, men ulik behandling av ulike saker. Når vi har bestemt reaksjon, vil du bli informert om dette skriftlig.

Vi vil alltid følge opp reaksjonene vi gir. Saken vil ikke avsluttes før vi er overbeviste om at regelverksbruddet er rettet opp i og ikke vil gjenta seg.

Avhengig av hva slags regelverksbrudd det er snakk om, vil dette kunne skje ved at du sender inn dokumenter, bilder, eller liknende som viser at regelverksbruddet er blitt rettet opp i.

Våre vedtak vil som regel inneholde en frist for oppfyllelse og anmodning om skriftlig tilbakemelding om retting. Skriftlig veiledning vil følges opp på neste ordinære tilsyn.

Hvis vi kommer fram til at regelverksbrudd er av mindre betydning for menneskers, dyrs eller planters helse, eller dyrevelferden, vil dette anses som mindre alvorlig, uten at vi gir noen reaksjon. Gjentakende regelverksbrudd vil ikke anses som mindre alvorlige.

I kontrollforordningen art. 3 nr. 30 defineres revisjon som

"en systematisk og uavhengig undersøkelse for å fastslå om virksomhet og tilknyttede resultater av slik virksomhet er i samsvar med planlagte tiltak, og om disse tiltakene er gjennomført på en effektiv måte og er egnet til å nå målene".

Revisjon er en vanlig kontrollmetode i mange bransjer. I vårt arbeid med offentlig kontroll brukes revisjon for å undersøke om regelverket etterleves. Metodikken er imidlertid den samme som for andre typer revisjon.

Den eller de personene som gjennomfører en revisjon på vegne av Mattilsynet, kalles revisor. Den som leder revisjonen er revisjonsleder, og har gjerne med seg en eller flere medrevisorer. 

Mattilsynets revisjonsleder skal ha gjennomført revisjonskurs. Revisorene skal ha tilstrekkelig fagkunnskap på det fagområdet som skal revideres.

Revisjonen kan gjennomføres på stedet, altså fysisk i virksomheten, eller digitalt. Større revisjoner kan strekke seg over flere dager, for eksempel ved at sluttmøtet tas på en annen dag.

I disse tilfellene er det ofte hensiktsmessig å gjennomføre kontrollen rettet mot det sentrale leddet eller ledelsen istedenfor hver enkelt enhet.

Slik kan vi effektivisere tilsynet og utnytte de eksisterende styringssystemene i kjeden eller konsernet. Vi får også bedre dialog med virksomhetene og får gjennomført kontroll over hele landet. Gjennomføringen av kontrollen må tilpasses hvordan kjeden eller konsernet er organisert, men vil følge føringene i denne veilederen.

Kontrollen er her ofte et virkemiddel i seg selv, siden selskapet gjør grundige forberedelser og kanskje selv oppdager utfordringer eller justeringer som bør gjøres.

Vi kan bidra til regelverksetterlevelse på flere måter, her er to eksempler:

• Revisjon av konsern eller kjede med verifikasjonstilsyn på utvalgte underenheter
• Veiledning eller informasjonsmøter med konsern- eller kjedeledelse

• Dyreholder: En person, fysisk eller juridisk, som har ansvaret for et dyr, permanent eller midlertidig (Ot.prp. nr. 15 (2008–2009) s. 93)

• Dyrevelferdsloven: Lov om dyrevelferd.

• Hovedkontor: Et hovedkontor er konsernets eller kjedens sentrale ledd som via eierskap eller avtaler kan styre og/eller ta beslutninger overfor underliggende enheter. Konsernene og kjedene har ulike betegnelser for dette leddet. Det kan være hovedkontor, sentralledd, servicekontor m.fl.

• Inspeksjon: En metode for offentlig kontroll. Undersøkelse av f.eks. utstyr, fasiliteter, steder, dyr, varer, materialer, data, aktiviteter eller prosesser. En inspeksjon innebærer stort sett direkte observasjoner som kan gjøres på et gitt tidspunkt.

• Kjede: En gruppe virksomheter som via felles navn og markedsføring framtrer som en samlet enhet. I tillegg skal kjeden være tilknyttet et hovedkontor som via eierskap eller avtale har styring over kjedens overholdelse av regelverket.

• Konsern: En selskapsrettslig betegnelse for en sammenslutning av selvstendige selskaper til en økonomisk enhet. Konsernforhold oppstår når et selskap («morselskap») har bestemmende innflytelse over ett eller flere andre selskaper («datterselskap»), jf. jusleksikon.no.

• Kontroll: En undersøkelse av status i henhold til krav gitt i lov eller i medhold av lov. Kontrollen kan gjennomføres ved å benytte ulike metoder og teknikker, eks. revisjon, inspeksjon, dokumentkontroll, prøvetaking, mv.

• Kontrollforordningen: Kontrollforordningen stiller krav til hvordan Mattilsynet planlegger, rapporterer, gjennomfører og følger opp offentlig kontroll for å verifisere at de vi fører tilsyn med etterlever regelverket, sikrer trygg mat, god dyrehelse og dyrevelferd. Forordningen er gjort til norsk rett gjennom kontrollforskriften (FOR-2020-03-03-704 § 1).

• Matloven: Lov om matproduksjon og mattrygghet mv.

• Offentlig kontroll: Den aktivitet som gjennomføres av Mattilsynet, eller andre som har fått delegert visse offentlige kontrolloppgaver, for å verifisere at virksomheter, dyr eller varer overholder kontrollforordningen og reglene i kontrollforordningen art. 1 nr. 2.

• Annen offentlig aktivitet: Annen virksomhet enn offentlig kontroll som gjennomføres av Mattilsynet, herunder virksomhet rettet mot å stadfeste forekomsten av dyresykdommer eller planteskadegjørere, forebygge eller begrense spredningen av slike dyresykdommer eller planteskadegjørere, utrydde slike dyresykdommer eller planteskadegjørere, tildele tillatelser eller godkjenninger og utstede offisielle sertifikater eller offisielle attestasjoner

• Part: Person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder (Forvaltningsloven § 2 bokstav e)

• Revisjon: En metode for offentlig kontroll. En systematisk og uavhengig undersøkelse for å fastslå om virksomhet og tilknyttede resultater av slik virksomhet er i samsvar med planlagte tiltak, og om disse tiltakene er gjennomført på en effektiv måte og er egnet til å nå målene (Kontrollforordningen art. 3 (30)).

• Regelverksbrudd: Manglende etterlevelse av krav gitt i lov eller i medhold av lov.

• Reaksjon: Mattilsynets tiltak overfor virksomheten, dyr eller varer ved manglende etterlevelse av regelverk (Kontrollforordningen art. 137).

• Risiko: En funksjon av sannsynligheten for en skadevirkning på menneskers eller dyrs helse, på plantehelsen, dyrevelferden eller miljøet, og alvorlighetsgraden av denne virkningen som følge av en fare (Kontrollforordningen art 3 (24))

• Uvarslet kontroll: Etter forordningens art. 9.4 skal Mattilsynets kontroller som hovedregel utføres uten forhåndsvarsel. Formålet med uvarslet tilsyn er å sikre effektiv offentlig kontroll, jf. kontrollforordningens fortale avsnitt 33.

• Utsatt iverksetting av vedtak: Et enkeltvedtak kan iverksettes straks det er truffet, med mindre vedtaket selv fastsetter noe annet eller det treffes avgjørelse om utsatt iverksetting (Forvaltningsloven § 42).

• Vedtak: En avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (Forvaltningsloven § 2 bokstav a). Det finnes to typer vedtak:
  • Enkeltvedtak: Et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer (Forvaltningsloven § 2 bokstav b).
  • Forskrift: Et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer (Forvaltningsloven § 2 bokstav c).

• Virksomhet: Ethvert privat eller offentlig foretak samt privatpersoner, bortsett fra aktiviteter i privat og ikke-kommersielt øyemed, som innebærer «produksjon, bearbeiding og distribusjon av innsatsvarer og næringsmidler, herunder drikkevann», «produksjon av materialer og gjenstander som er bestemt til å komme i kontakt med, eller kan ha innvirkning på innsatsvarer eller næringsmidler» og «all bruk av innsatsvarer» (Matloven §§ 2 og 4)