Organisering, bakgrunn og gjennomføring

Faglig oppdatert: 17.01.2023

Innhold på denne siden:

Organisering av tilsynskampanjen

Bakgrunnen for tilsynskampanjen

Regelverket vi har ført tilsyn etter

Mattilsynets reaksjonsformer for å sikre at regelverket følges

Hvordan ble tilsynskampanjen gjennomført?

Sluttrapport og evalueringsnotat

Rapporten i PDF-format

Organisering av tilsynskampanjen

«Nasjonal tilsynskampanje om velferd for svin 2021–2022» er et tilsynsprosjekt. Et tilsynsprosjekt er et tidsavgrenset prosjekt hvor Mattilsynet kontrollerer om virksomheter i en gitt bransje etterlever regelverket. Tilsynet er koordinert, både i tid og i innhold. Mattilsynet får på denne måten nyttig informasjon om tilstanden på området, samtidig som vi bidrar til bedre regelverksetterlevelse.

I forkant av tilsynskampanjen har inspektørene fått opplæring i hvordan kampanjetilsynene skulle gjennomføres, og hvordan vi skulle bruke de ulike reaksjonsformene våre. Det er avdeling regelverk og kontroll og seksjon dyrevelferd ved Mattilsynets hovedkontor som har hatt det overordnede ansvaret for tilsynskampanjen. Planleggingen og oppfølgingen har vært delegert til region øst.

Bakgrunnen for tilsynskampanjen

I 2017–2018 gjennomførte Mattilsynet i Rogaland et lokalt tilsynsprosjekt som omhandlet dyrevelferd for slaktegris i Rogaland. I dette prosjektet fant vi avvik i 73 prosent av besetningene vi inspiserte. De fleste regelbruddene gjaldt behandling av syke og skadde dyr eller mangel på rotemateriale. Funnene viste at mange av slaktegrisene i besetningene som ble inspisert i Rogaland, ikke hadde god nok dyrevelferd.

I juni 2019 viste NRK Brennpunkt filmen «Griseindustriens hemmeligheter». Filmen var basert på skjulte opptak. Den viste klare lovbrudd med uakseptabel behandling av svin på flere gårder. Blant annet ble det vist dårlig oppfølging av syke og skadde dyr, ulovlige avlivingsmetoder og ulovlige kastreringsmetoder utført av både dyreeier og av veterinær. Filmen viste at flere hadde kunnskap om regelverket, men manglet forståelse eller motivasjon nok til å følge det. Filmen ble tatt opp i en femårsperiode fram til 2016.

Tilsynsprosjektet i Rogaland og Brennpunkt-filmen viste at det var behov for bedre kunnskap om status for dyrevelferden i norsk svinehold på landsbasis.

Det var også en økende interesse for dyrevelferd i samfunnet. Næringen var i gang med å lage dyrevelferdsprogram for å sikre god etterlevelse av dyrevelferdsregelverket. Norge var, og er, i verdensklasse på dyrevelferd. Regelverket vårt var, og er, av de strengeste i verden, men det hjelper ikke med et strengt regelverk hvis det ikke følges. Det var derfor også et behov for å undersøke i hvilken grad norske svineprodusenter oppfyller kravene i regelverket, og om det er behov for oppdatering av regelverket og tilhørende veiledninger.

Regelverket vi har ført tilsyn etter

I kampanjen ble det ført tilsyn etter følgende regelverk:

Tilsyn med svinehold:

Dyrevelferdslovens bestemmelser om velferd for svin er nærmere utdypet og konkretisert i forskrift om hold av svin og forskrift om velferd for produksjonsdyr. Forskriftene inneholder blant annet krav til oppstalling og liggeplass, tilgang til tilstrekkelig rotemateriale og redebyggingsmateriale, tilgang til fôr og vann og dyreholders tilsyn og stell. I tillegg til de konkrete bestemmelsene i regelverket gir Mattilsynets veiledere utdypende informasjon om hva som normalt skal til for å oppfylle kravene i regelverket.

Tilsyn med veterinærer:

Regelverket bør være kjent

Alle dyreholdere er forpliktet til å kjenne både lover og forskrifter. Dette gjelder uansett om man har én hund hjemme eller 200 griser i fjøset.

Forskrift om hold av svin stiller en rekke krav til oppstalling, tilsyn og stell av griser. Forskriften er fra 2003, og selv om den har blitt oppdatert flere ganger, forventer Mattilsynet at innholdet i forskriften er godt kjent for svineprodusenter.

Næringen har også egne kurs- og rådgivningstilbud som omhandler hold av svin. Både Mattilsynet og rådgivningstjenesten har utarbeidet flere anbefalinger for hold av svin som er tilgjengelige på nett.

En viktig del av kampanjen har vært å bidra til å gjøre det enklere for bonden å gjøre rett. Mattilsynet har vært opptatt av å gi god veiledning om regelverket og dyrevelferd for svin. Det har vi gjort både under inspeksjonene og gjennom at veiledningsmaterialet for inspektørene ble publisert på våre nettsider, slik at det også var tilgjengelig for alle svineprodusenter. På den måten har også svineprodusenter som ikke var plukket ut for kampanjetilsyn, fått ta del i kunnskapen.

Ved oppstart av kampanjen fikk alle svineprodusenter et informasjonsbrev om kampanjen fra Mattilsynet i Altinn eller per brevpost, med lenke/nettadresse til Mattilsynets nettside for kampanjen.

Veterinærer skal være kjent med regelverk som omhandler veterinærpraksis. Privatpraktiserende veterinærer i stordyrpraksis fikk et eget brev med informasjon om tilsynet med veterinærer som kastrerer gris.

Mattilsynets reaksjonsformer for å sikre at regelverket følges

Mattilsynet kan reagere på flere måter ved regelbrudd

Mattilsynet fører tilsyn med at personer som har ansvar for, dyr følger regelverket. Vi har flere reaksjonsformer (også kalt «virkemidler») vi kan bruke for å sikre at regelverket følges. Ved brudd på regelverket kan vi blant annet

veilede om regelverket eller påpeke dyreholderens plikt til å følge regelverket
gi pålegg og forbud som sikrer at regelverket følges
ilegge tvangsmulkt for å tvinge dyreholderen til å etterleve pålegg eller forbud

ta dyr i midlertidig forvaring
avvikle dyrehold
ilegge overtredelsesgebyr
ilegge forbud mot aktiviteter etter dyrevelferdsloven, for eksempel forbud mot å eie, stelle eller ha ansvar for dyr
melde dyreholderen til politiet

Når Mattilsynet oppdager at noen bryter reglene for hold av dyr, skal Mattilsynet reagere for å sikre at reglene blir fulgt i framtiden. I de fleste tilfeller vil den som har ansvaret for dyra rette opp feilen når vi har påpekt at man har plikt til det, eller gitt pålegg om utbedring.

Hvis dyreholderen derimot ikke følger opp veiledning eller pålegg, benytter vi det som kalles opptrappende virkemiddelbruk for å oppnå at regelverket etterleves. Dette betyr at vi fatter nye

vedtak med «strengere» og mer inngripende reaksjonsformer. Da kan Mattilsynet for eksempel bestemme at dyreholderen må betale tvangsmulkt, eller vi kan gi forbud mot bestemte aktiviteter, avvikle dyreholdet eller ta dyr i midlertidig forvaring. Hvis regelbruddet er svært alvorlig, kan vi gi et overtredelsesgebyr eller anmelde dyreholderen til politiet.

Du kan lese mer om de vanligste reaksjonsformene på våre nettsider.

Mattilsynets reaksjonsform skal være minst mulig inngripende

I kampanjen har vi som oftest fulgt opp regelbrudd med varsel om vedtak om at vi vil pålegge bonden å rette på noe. Vedtak uten forhåndsvarsel (hastevedtak) er benyttet i de tilfellene hvor det haster så mye å få rettet opp forholdet at det ikke er tid til å forhåndsvarsle om vedtaket. I noen tilfeller har det vært forhold som tilsa at vedtak ikke var nødvendig. Eksempler på dette kan være om bonden allerede er i ferd med å rette opp regelbruddet, eller hvis bruddet gjelder et fåtall binger og skyldtes at bonden ikke var klar over problemet, men gjerne vil rette på det når Mattilsynet gjør oppmerksom på det. I slike tilfeller kan det være tilstrekkelig med en skriftlig veiledning.

Reaksjonsformen skal ikke være strengere eller mer inngripende enn det som er nødvendig for å oppnå at regelverket følges. Mattilsynet skal reagere mest mulig likt på lignende saker.

Hvordan ble tilsynskampanjen gjennomført?

Viktige mål med kampanjen

Få oppdatert kunnskap om hvordan griser i Norge har det, hvorvidt regelverk som har betydning for grisers velferd, etterleves, og på hvilke områder det er behov for forbedring.
Undersøke om veterinærer bruker smertestillende og bedøvelse ved kastrasjon av gris.
Vurdere om det er behov for endringer i regelverket eller veiledningsmateriellet.
Gi god veiledning til bonden, slik at det blir enklere for bonden å gjøre rett.

Ha god dialog med svineprodusenter, næringsorganisasjoner og andre interessenter.
Bidra til en enhetlig tilsynspraksis i Mattilsynet.

Vi førte tilsyn med slaktegris- og smågrisbesetninger

Det var 2558 svinehold i Norge i begynnelsen av 2020, ifølge Veterinærinstituttet. Tallene er hentet fra to kilder: søknad om produksjonstilskudd og leveranseregisteret for slakt.

Ulike produksjonsformer kan ha ulike utfordringer. For at Mattilsynet skulle ha kapasitet til å gjennomføre et tilstrekkelig antall inspeksjoner i hver produksjonsform til å kunne trekke ut statistikk, kunne vi ikke inkludere alle produksjonsformer.

For å få et godt bilde av situasjonen i svinebesetninger valgte vi å inspisere slaktegrisbesetninger hvor det slaktes minst elleve griser i året, og smågrisbesetninger. Disse produksjonsformene utgjør storparten av norsk svinenæring.

Veterinærinstituttet valgte ut dyreholdene tilfeldig

For å få en oversikt over velferden for svin i Norge var det viktig å inspisere tilfeldig utvalgte dyrehold. Dersom utvalget hadde vært risikobasert, slik Mattilsynet vanligvis jobber, ville vi sannsynligvis endt opp med en høyere andel regelbrudd enn det som er representativt for hele svinenæringen.

Veterinærinstituttet plukket ut tilfeldige besetninger i begge produksjonsformene. Svinebesetningene var fordelt over hele landet. Antallet inspeksjoner i hver region sto i forhold til det totale antallet svinehold i regionen. I områder med mange svinebesetninger har vi derfor gjennomført inspeksjoner i flere besetninger enn i områder med få.

Uvarslede inspeksjoner

Inspeksjonene skulle som hovedregel være uvarslede, men kunne unntaksvis varsles etter gitte kriterier. For eksempel kunne man varsle bonden om inspeksjonen på forhånd hvis man måtte reise med fly for å komme til svineholdet, eller hvis man hadde kjørt mange bomturer til en svinebesetning. Bare seks av inspeksjonene ble varslet til bonden på forhånd.

Mål om 600 inspeksjoner

Vi satte oss et mål om å inspisere 600 svinebesetninger i kampanjen.

I løpet av kampanjeperioden inspiserte vi 582 svinebesetninger, det vil si en måloppnåelse på 97 prosent, noe Mattilsynet er fornøyd med. Det er flere grunner til at Mattilsynet ikke kom helt i mål med 600 inspeksjoner, blant annet koronapandemien, håndtering av kjæledyr fra Ukraina og flere utbrudd av alvorlig smittsomme dyresykdommer. Disse hendelsene førte til at Mattilsynet måtte omprioritere noen ressurser, inkludert en del av de inspektørene som skulle gjennomføre kampanjetilsyn. Én av konsekvensene ble at kampanjeperioden ble forlenget fra juni 2022 til oktober 2022.

Kontroll av forhold som betyr mye for grisenes daglige velferd

I hvert svinehold ble åtte eller ti sjekkpunkter kontrollert, avhengig av om det var en slaktegrisbesetning eller en smågrisbesetning.

Basert på innspill fra næringsorganisasjoner, dyrevernorganisasjoner, andre interessenter, Veterinærinstituttet og Mattilsynets egen kompetanse og erfaring valgte Mattilsynet ut sjekkpunkter som har stor betydning for grisenes daglige velferd.

For at inspeksjonene ikke skulle bli for omfattende, valgte vi bort noen krav i regelverket. Eksempelvis er brannvarslingsanlegg og smittesluse viktige ting å ha på plass for å unngå å påføre dyra lidelse ved eventuell brann eller ved sykdomsutbrudd i området, men det har mindre betydning for den daglige velferden til hver enkelt gris.

Sjekkpunktene behandling av syke og skadde dyr og forebyggende helsearbeid ble inkludert fordi sykdom og skader påfører grisene direkte smerte og lidelse.

Dokumentasjon ble inkludert fordi det hjelper bonden til å få oversikt og være bevisst på ulike sykdoms-/skadeforekomster i besetningen og håndtering av disse.
Oppholds- og liggeplassen har mye å si for dyras komfort i det daglige. Det er viktig at alle grisene får plass til å ligge og hvile og å bevege seg, og at liggeplassene er rene, tørre og bekvemme. Vi inkluderte derfor sjekkpunktene strø og arealkrav i kampanjen.
Griser har et medfødt behov for å rote med trynet sitt i jorda. Uten mulighet for dette kan de bli rastløse og frustrerte og finne andre ting å sysselsette seg med, som for eksempel å bite på andre grisers haler. Mangel på rotemateriale er derfor både et dyrevelferdsproblem for griser som ikke får utøvd sin naturlige adferd, og for griser som blir bitt på, som følge av mangel på rotemateriale. Griser som holdes inne på gulv, har ingen mulighet for å rote i jorda. Det er derfor viktig at de får tilført rotemateriale som egner seg å rote i. I forkant av at purker skal føde, har de et særlig stort behov for å lage rede ved å dandere materialer de finner i naturen. Vi valgte derfor å ta med både sjekkpunktene rotemateriale og redebyggingsmateriale (sistnevnte kun i smågrisbesetninger) i denne kampanjen.
I smågrisbesetninger valgte vi også å ta med sjekkpunktet fiksering av purker ved grising fordi fiksering har store konsekvenser for purkas bevegelsesfrihet. Fiksering ved grising er i utgangspunktet forbudt og skal bare brukes helt unntaksvis etter gitte kriterier.
Det er grunnleggende for alle grisers liv at de har tilgang til fôr og vann. Vi inkluderte derfor sjekkpunktene fôringsplass og vann for å undersøke om alle grisene har tilstrekkelig tilgang på fôr og vann.

Inspektørene fikk opplæring før tilsynskampanjen startet

For å sikre en enhetlig tilsynspraksis ble det utviklet en egen fagstøtte til inspektørene og egne inspeksjonsmaler for slaktegris- og smågrisbesetninger.

Fagstøtten for inspektørene tok for seg alle sjekkpunktene i kampanjen. For hvert sjekkpunkt kunne inspektørene finne aktuelt regelverk, relevante ting å undersøke ved inspeksjonen, informasjon om hvordan de kunne tolke observasjoner, og hvordan eventuelle regelbrudd burde følges opp i etterkant. Denne fagstøtten har vært tilgjengelig for svineprodusenter og publikum på Mattilsynets nettsider gjennom hele kampanjeperioden.

Alle inspektørene som skulle gjennomført inspeksjoner i svinekampanjen, måtte delta på et opplæringswebinar i forkant av tilsynsperioden. I webinaret gjennomgikk vi bakgrunnen for kampanjen, kriterier for utvalget av besetninger, relevante rutiner før, under og etter inspeksjonene, smittevernsrutiner, sjekkpunkter for inspeksjonen og hvor inspektørene kunne finne informasjon om kampanjen og støttedokumenter. Inspektørene fikk også en innføring i praktisk bruk av fagstøtten.

I etterkant av webinaret, og før inspektørene kunne gjennomføre kampanjetilsyn, måtte de også se opplæringsvideoer med informasjon om hvert enkelt sjekkpunkt.

Inspektører som begynte i Mattilsynet på et senere tidspunkt, eller som ikke hadde mulighet til å delta på webinaret, måtte se det i opptak.

Tilsynskvittering og inspeksjonsrapport dokumenterte inspeksjonene

Ved slutten av, eller like etter, hver inspeksjon fikk bonden en tilsynskvittering. Denne oppsummerte Mattilsynets observasjoner fra inspeksjonen. Bonden fikk også se eventuelle bilder Mattilsynet hadde tatt under inspeksjonen. Tilsynskvitteringen dannet grunnlaget for inspeksjonsrapporten, som bonden fikk tilsendt senere. Inspeksjonsrapporten inneholdt blant annet inspektørenes vurdering av observasjonene, beskrivelse av eventuelle regelbrudd og oppfølging av disse.

Dialog med næring, svineprodusenter og andre interessenter

I planleggingsfasen av kampanjen ble det gjennomført et oppstartsmøte der nærings- og interesseorganisasjoner ble invitert. Representanter fra Norsvin, Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund (KFL), KSL/Norsk Mat (tidligere Matmerk), Nortura, Norges Bondelag, Animalia, Norsk Dyreomsorg, Den norske veterinærforening (DNV), NOAH, Dyrebeskyttelsen Norge og Dyrevernalliansen deltok. Alle representantene ga prosjektgruppa nyttige innspill til kampanjen og hvordan de ønsket å bli involvert i den videre prosessen.

I starten av kampanjeperioden holdt Mattilsynet lokale eller regionale møter med privatpraktiserende veterinærer, KSL-revisorer og næringens rådgivere for å informere om kampanjen og bidra til at personer som normalt veileder bonden, hadde en god og felles forståelse av kravene i regelverket.

Underveis i kampanjen har både nærings- og interesseorganisasjoner blitt invitert til møter hvor Mattilsynet har presentert foreløpige resultater. I tillegg til organisasjonene nevnt over har Nettverk for dyrs frihet og MatPrat blitt invitert til disse møtene.

Mattilsynet har flere ganger gjennom kampanjeperioden blitt invitert til å holde foredrag om svinekampanjen på møter og kongresser for svineprodusenter og veterinærer. Dette har vi deltatt på så langt det har latt seg gjøre.

Sluttrapport og evalueringsnotat

Grunnlaget for tallene i sluttrapporten

Sluttrapporten er basert på opplysninger som Mattilsynet har registrert i tilsynssystemet MATS. Alle opplysningene ble hentet ut av MATS da tilsynsperioden var ferdig. Så ble datamaterialet bearbeidet, slik at det kunne danne grunnlaget for funnene som er presentert i denne sluttrapporten.

Sluttrapporten omfatter altså bare regelbrudd og reaksjoner som Mattilsynet har registrert i MATS. Besetninger hvor Mattilsynet ikke har registrert regelbrudd, regnes altså i sluttrapporten som besetninger uten regelbrudd.

Etter at rapporten ble publisert har vi sett at det finnes avvik mellom det som er registrert som regelbrudd i vårt system og det som står skrevet i tilsynsrapportene våre. Det forandrer likevel ikke hovedkonklusjonene fra rapporten om at tilstanden i svinenæringen ikke er god nok.

I åtte tilsynsrapporter har vi varslet vedtak eller påpekt plikt, uten å registrere verken regelbrudd eller reaksjon i MATS. Disse burde vært registrert, slik at besetningene ble regnet som besetninger med regelbrudd og dermed regnet med i oversiktene over antall regelbrudd.

Én besetning ble tatt ut av grunnlaget for sluttrapporten ved en feil. Etter en ny vurdering, ser vi at dette svineholdet likevel burde vært med i grunnlaget.

I en del av sakene har Mattilsynet konstatert regelbrudd i tilsynsrapporten og veiledet bonden om regelverket, men uten å registrere det i MATS. Dette burde ha vært registrert. Vi ser at det er noe ulik praksis i organisasjonen rundt hvordan regelbrudd som følges opp med veiledning, blir registrert. Mattilsynet er i ferd med å gjennomføre store endringer i MATS, som vil sikre at alle regelbrudd og reaksjoner i framtiden blir registrert i MATS.

I en del av sakene uten registrerte regelbrudd har Mattilsynet beskrevet forhold som kan tyde på regelbrudd i dyreholdet, men uten å konstatere regelbrudd. Dette kan skyldes at Mattilsynet har lagt vekt på forhold som ikke framgår klart av tilsynsrapporten. På tilsynet gjør vi observasjoner, ser på historikken og har dialog med bonden. På dette grunnlaget vurderer vi om det er regelbrudd, og eventuelt hvilken reaksjonsform som er aktuell. Selv om noe kan se ut som regelbrudd når man i ettertid leser og ser på bilder i tilsynsrapporten, kan det altså være forhold som gjør at det etter Mattilsynets skjønnsmessige vurdering likevel ikke var riktig å konstatere regelbrudd.

Evalueringsnotat

Erfaringer prosjektgruppa har gjort seg gjennom forberedelsene og gjennomføringen av kampanjen, vil bli beskrevet i et internt evalueringsnotat slik at Mattilsynet kan iverksette nødvendige, interne forbedringer og dra nytte av erfaringene ved framtidige tilsynsprosjekter. Inspektørene har også svart på en spørreundersøkelse, og data fra denne vil bli inkludert i evalueringsnotatet.

Nedlastbar versjon av rapporten finner du her: PDF: Nasjonal tilsynskampanje om velferd for svin 2021-2022